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Wie Sanktionen Amerikas potenzielle Verbündete in Iran schaden

Der freie Fall des Rial, Anfang Oktober kam einer Wende gleich - nicht so sehr für die iranische Wirtschaft, sondern für die Bemühungen iranischer Offizieller, zu leugnen, dass Sanktionen schaden. In einem seltenen Moment der Eintracht gaben Präsident Mahmoud Ahmadinejad und politische Beobachter in Washington den westlichen Sanktionen die Schuld für den Kursverfall. Die meisten politischen Gegner des Präsidenten in Teheran beharrten dagegen darauf, dass seine Wirtschaftspolitik - und nicht die Sanktionen - für die wirtschaftliche Misere verantwortlich sei.

Staatsoberhaupt Ali Khamenei verwarf hingegen die Sanktionen als "keine neue Angelegenheit“ und sagte, dass „die Feinde bestrebt sind, die Frage der Sanktionen zu überbewerten, und bedauerlicherweise werden sie dabei von bestimmten Leuten in Iran unterstützt."

Als angeschlagener Präsident mit nur noch fünf Monaten im Amt ist Ahmadinejad ein leichtes Ziel. Die Krise auf hausgemachte politische Fehler zurückzuführen, ist aber auch ein Mittel der radikaleren Politiker in Teheran, die negativen Auswirkungen der Sanktionen weiterhin zu verleugnen und zu behaupten, dass die Krise durch wirtschafts- und nicht durch außenpolitische Änderungen unter Kontrolle gebracht werden könnte.

Tatsächlich haben sowohl die Sanktionen als auch die unangemessene Reaktionen der Regierung zum wirtschaftlichen Leid des Landes beigetragen. Aber westliche Analysten haben den Schweregrad der Krise falsch eingestuft. Seit dem Einbruch des Rial sind die Medien voll mit Geschichten über Hyperinflation, wirtschaftlichem Kollaps und Revolution. Vieles davon geht auf Fehleinschätzungen darüber zurück, wie Irans Devisenmarkt funktioniert.

Warum sah Teheran das nicht kommen?

Misswirtschaft ist nicht Neues in Iran. In der Vergangenheit haben hohe Ölpreise politische Fehler überdeckt und wirtschaftliche Krisen verhindert. Diesmal hat das Öl Iran aber nicht retten können, weil die Sanktionen einen großen Teil der Energieeinnahmen des Landes verhindert haben. Auch hat Iran den Zugang zu einem Teil seiner Auslandsdevisen verloren, die in ausländischen Banken eingefroren liegen.

Iran hätte wissen müssen, dass das so passieren könnte. Die westlichen Regierungen haben ja keinen Hehl aus ihren Absichten gemacht, die Sanktionen auszuweiten. Die iranischen Behörden bekamen eine Reihe von Warnungen darüber, dass der Rial nicht mehr als austauschbare Währung zu halten sei, sobald die Sanktionen zu wirken beginnen. Sie konnten den Grundstein für ihr aktuelles multiples Wechselkurssystem – das der iranischen Zentralbank erlaubt, Devisen zu unterschiedlichen Preisen und an unterschiedliche Verbraucher, zu verkaufen - lange vor Dezember 2011 legen, als US-Präsident Barack Obama das Sanktionsgesetz unterschrieb, das Iran den Zugang zum Ölmarkt und zum internationalen Finanzsystem einschränkt.

Teheran erachtet das multiple Wechselkurssystem als richtige Antwort auf die Sanktionen. Es bietet der Regierung, der alle Auslandsdevisen zufließen, ein Werkzeug, die Wirtschaft zu managen und die politischen Auswirkungen der Sanktionen zu begrenzen. Dahinter steckt Logik: Das System hat die Wirtschaft vor einer Hyperinflation geschützt und machte ihren Fall anders als die Länder, die starke externe Schocks erlebt haben, wie z. B. Staaten in Südostasien, die Türkei oder Simbabwe.

Die Geschichte zweier Devisenmärkte

Teheran verfügt noch immer über Mittel, um die unkontrollierbaren politischen Auswirkungen des Verfalls des Rial zu verhindern. Die Regierung kann die Abwertung ihrer Währung zu den Devisen, die privat gehandelt werden, eindämmen, indem sie ihre eigenen Reserven zu Vorzugspreisen verkauft und dadurch verhindert, dass die Preise kritischer Güter und Löhne zu stark steigen. Dabei muss sie im Zusammenhang mit dem Währungsverfall für ihre Ausgaben nicht vermehrt Geld drucken, und das senkt das Risiko einer Hyperinflation. Daher ist eine starke Abwertung des Rials auf dem freien Markt weitaus weniger wichtig als die gleiche Abwertung in Ländern, in denen die Regierung ihre Devisen von den Exporteuren kaufen muss.

Die Wirtschaftssignale aus Irans freiem Markt sind auch aus einem anderen Grund nicht so ausschlaggebend, wie es manche Leute denken. Die Sanktionen haben den iranischen Devisenmarkt in zwei relativ getrennte Segmente geteilt. Ein Segment ist für jene Transaktionen zuständig, die die öffentliche Hand verwaltet. Dies kann auf Basis des Tauschhandels oder in Währungen anderer Länder ausgeführt werden, die weiterhin Öl von Iran kaufen, wie etwa in indischen Rupien oder chinesische Yuans.

Der andere Markt ist für ausländische Währungen in Papierform und Hawala (ein System von Paralleltransaktionen in zwei Ländern) zuständig, der von den Menschen benutzt wird, um das zu importieren, was die Regierung als Luxusgüter betrachtet, um Studiengebühren zu den Hunderttausenden von Iranern, die im Ausland studieren, zu schicken, um Geld aus Iran heraus zu bringen oder einfach um sich vor Inflation zu schützen. Die Verfügbarkeit von ausländischen Währungen ist auf diesem Markt viel knapper, als die fallenden Öleinnahmen durch Sanktionen vorgeben, das heißt ihre Schwingungen reflektieren nicht notwendigerweise das Auf und Ab der Ölexporte. Auch ist der Wert des Rials in diesem Markt nicht relevant für die Preise der Nahrungsmittel oder der industriellen Produkte, welche die Regierung ja mit ihren Öleinnahmen erwerben kann.

Die Erschütterung der Produktion

Dieses duale System war nicht gut abgestimmt für Güter, die Irans landwirtschaftlichen und industriellen Sektor am Laufen halten. Das betrifft etwa zwei Drittel der Importe. Die Beharrlichkeit des Systems deutet auf die mangelnde Vorbereitung der Regierung hin, die den produktiven Sektor Irans monatelang frustriert hat.

Irans Wirtschaft ist in hohem Maße globalisiert, und die meisten Wirtschaftsbereiche benötigen die einen oder anderen importierten Produktionsmittel. Die Sanktionen haben die Lieferkette dieser Sektoren unterbrochen. Diesen Sommer hat eine Knappheit des importierten Hühnerfutters die erste politische Krise in Iran hervorgerufen, die auf die Sanktionen zurückgeht. Einige hundert einfache Iraner protestierten gegen die Knappheit in Neyshabur, einer mittelgroßen Stadt, in der 2009 über 75 % der Einwohner für Ahmadinejad stimmten.

Aufgrund der Sanktionen und der ineffektiven Reaktion der Regierung ist Irans industrielle Produktion gesunken, und tausende von Arbeiter haben entweder ihren Job verloren oder werden nicht bezahlt. Die Autoproduktion, die sich in den letzten zehn Jahren verfünffacht hat, fiel hauptsächlich aufgrund fehlender Einzelteile zwischen März und September um 42 % gegenüber der gleichen Periode im Vorjahr. Dieses Jahr schloss der französische Autohersteller Peugeot seinen Betrieb in Iran.

Um die Situation zu entschärfen eröffnete die Regierung Ende September ihr neues „Währungscenter“, das lizenzierten Importeuren und Exporteuren erlaubt, sich für ausländische Währungen, die in der Regel von der Zentralbank zur Verfügung gestellt werden, zu bewerben. Die Genehmigung für einen Zugang zu diesem Center hängt davon ab, wie wichtig die Zentralbank die Ware, um die es geht, einschätzt.

Dieser neue Markt hat eine dritte Tauschrate eingeführt, bei der der Rial momentan zu einem Preis von etwa 20 % unter dem Kurs, der auf dem freien Markt erhältlich ist, gehandelt wird, aber noch immer doppelt so hoch ist, wie die offizielle Rate, die ausschließlich für essenzielle Importe gilt. Diese große Lücke hat gemeinsam mit den Gerüchten über eine Vereinheitlichung der Wechselkurse Spekulationen über eine bevorstehende  große Abwertung der offiziellen Rate angefeuert - möglicherweise verursachte das den Wertverfall des Rials auf dem freien Markt um 40 % in der gleichen Woche.

Das Währungscenter hilft nun den Produzenten, weil sie nicht mehr länger mit Spekulanten und jenen konkurrieren müssen, die das Geld außer Landes schaffen. Aber es hat auch sehr stark die Macht der Regierung gegenüber dem privaten Sektor ausgebaut - ein Risiko, vor dem die Kritiker der iranischen Sanktionen bereits seit einiger Zeit gewarnt haben.

Warum Ahmadinejad nicht das Richtige tun wird

Der Schlag gegen den produzierenden Sektor der iranischen Wirtschaft hat die Erzeugung zu einem Zeitpunkt schrumpfen lassen, in dem die Iraner über eine Rekordsumme an Bargeld verfügen. Großzügige Ausgaben haben die Liquidität um mehr als das fünffache vergrößert, seit Ahmadinejad vor sieben Jahren sein Amt antrat. Es ist zu viel Geld für zu wenige Waren vorhanden. Die Inflation, die im September bei 30 % lag, liegt nun wahrscheinlich eher bei rund 50 %.

Durch eine überschüssige Liquidität und eine hohe Inflation wurden die gewöhnlichen Iraner auf die Suche nach sicheren Anlagen, die den Wert ihres Ersparten sichern können, getrieben. Als Ergebnis ist der kleine Teheraner Börsenhandel im September um 12 % im Wert gestiegen. Die Immobilienpreise boomen und Gold sowie ausländische Währungen schossen in die Höhe.

Ein effektiver Weg, um solche Liquiditäten aufzunehmen und sie in produktive Anlagen zu kanalisieren, ist die Erhöhung der Zinsrate. Aber die Regierung hat das vermieden. Die Gegnerschaft zu höheren Zinssätzen als Mittel gegen die Inflation ist zum Teil das Ergebnis der islamischen Lehre, welche Zinsen gänzlich ablehnt. Sie geht allerdings auch auf mächtige Lobbys zurück, die es vorziehen, günstig von öffentlichen Banken Geld zu leihen. Eine der ersten Wirtschaftsmaßnahmen Ahmadinedschads nach seinem Amtsantritt war es, dass er mitten im Öl-Boom die Obergrenze der Zinssätze auf 12 % heruntersetzte, während sich die Wirtschaft überhitzte. Die Zinssätze sind während seiner Amtszeit im Durchschnitt sieben Prozentpunkte unter der Inflationsrate gewesen.

Bei einem der seltenen Zugeständnisse vor einigen Monaten stimmte Ahmadinejad zu, die Zinsraten für Einlagen mit einem Jahr Laufzeit auf 17 % zu erhöhen. Aber das war zu wenig und zu spät. Aufgrund zweistelliger negativer Inflationsraten haben iranische Banken ihre Anleger in Scharen verloren.

Die Distribution der wirtschaftlichen Verluste

Trotz alledem scheint sich Iran besser durch den Sturm zu manövrieren als erwartet. Die Sanktionen zielten darauf ab, der iranischen Bevölkerung wirtschaftliche Schmerzen zuzufügen - in der Hoffnung, dass sie ihre Führung dann zu einem Kompromiss im Atomstreit mit dem Westen überzeugen würde. Aber diese Hoffnungen sind gedämpft worden: Teheran mag vielleicht mit seiner wirtschaftspolitischen Antwort auf die Sanktionen ungeschickt gewesen sein und schaffte es nicht, das ganzen Ausmaß des Schadens zu verringern, aber man scheint in der Lage, den politischen Folgen managen zu können, indem man die Verteilung der Verluste kontrolliert. Sein Hauptwerkzeug ist das multiple Wechselkurssystem, das die Wirkungen der Sanktionen auf jene Iraner unter dem mittleren Einkommen abdämpft - Ahmadinejads politischer Basis. Gleichzeitig verlagert das System die Bürde auf die oberen und mittleren Einkommensschichten der Iraner, die ohnehin nur wenig Sympathie für den kontroversen Präsidenten gezeigt haben.

Um die Niedrigverdiener zu schützen, wird die iranische Regierung vermutlich konservativ auf die Versorgung mit ausländischen Währungen für nicht-essenzielle Bedarfsgüter setzen und sicherstellen, dass sie genügend Reserven für die wichtigen Nahrungsmittel- und Medizinimporte hat. Das heißt, dass der Wert des Rials auf dem freien Markt weiter fallen wird - das sollte aber nicht als Zeichen eines wirtschaftlichen Zusammenbruchs interpretiert werden.

Ironischerweise wird diese Methode, wenn sie gelingen sollte, einen großen Teil des Schmerzes den besserverdienenden Iranern aufbürden. Das sind jene, die dem Westen in der Regel am freundlichsten gegenüberstehen und die am wenigsten wahrscheinlich revoltieren würden, weil sie mehr zu verlieren haben. Sie werden die unbeabsichtigten Opfer westlicher Sanktionen sein, die sich bisher als ein stumpfes Werkzeug der US-Außenpolitik erwiesen haben. Die besserverdienenden Iraner haben viele Gründe, sauer auf ihre eigene Regierung zu sein, aber nun gibt es eine klare Möglichkeit, dass sie ebenso den Westen für ihr Unglück verantwortlich machen werden.

Das ist nicht nur aus Sicht vieler westlicher Politiker unproduktiv. Es wird auch die Beziehungen mit Iran komplizieren, falls und wenn das Land wieder an der Weltwirtschaft teilnimmt.


Von Prof. Dr. Djavad Salehi-Isfahani, Wirtschaftsprofessor an der Technischen Universität Virgina und nichtansässiger leitender Wissenschaftler am Brookings Institution, erstmalig erschienen bei Foreign Policy am 12. Oktober 2012. Übersetzt von Leo Schmitt.